[2]参见[德]哈特穆特·鲍尔：《新旧保护规范论》，王世杰译，载《财经法学》2019年第1期。

例如，德国联邦宪法法院发展出了客观价值秩序，但由于价值具有不确定性，客观价值秩序的应用具有相当大的任意性，其对私自治的介入注定只能是有限的。前引4，Habermas书,第320页以下。

早期的社会主义宪法，以强调社会本位的社会主义原则为核心构筑宪法秩序。中西宪法在现代复杂社会中面临相似的时代任务，即实现国家建构、社会秩序和个体自由的内在融合，妥善处理国家、社会、个体三者之间的立体关系。引入功能分化的系统视角，是这其中的关键。（二）宪法功能转型的社会机理与国家、社会、个体关系的立体化重塑 宪法介入社会内部的关键原因在于，随着社会复杂性的提升，市民社会内部出现了分化，而此种分化进一步引发了社会内部的冲突。K.-D. Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik - Eine Studie zum Problem des Machtverfalls in der Demokratie, 4. Aufl., 1964. K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., C. F. Müller Verlag, Heidelberg 1999, S. 91. BVerfGE 7, 198, 205. [美]阿兰·艾德斯等：《美国宪法：个人权利——案例与解析》，项炎译，商务印书馆2014年版，第71页以下。

结 语 梁启超曾言：善谋国者，外揆时势，内审国情，而求建设一与己国现时最适之政体，所谓不朽之盛业，于是乎在矣。中国共产党领导可以把握总的政治方向，并通过党委、人事等方式，将党的意志渗透到治的决定当中，而非直接干预治的领域。[57]据财政部网站2021年3月23日公布的数据，2021年中央对地方转移支付预算数为83370亿元。

1954年宪法曾赋予上级行政机关对下级权力机关的否决权。由于横向上不对立法、行政以及审判、检察等各种权力作出区分，它们都被作为一级政权的组成部分，由各种权力融合在一起的一级政府来行使，因此中央与地方、上级与下级基本上只呈现出层级整体之间的纵向关系，即块块关系。1982年宪法还取消了上级政府对下级人大的介入，厘清了权力机关、行政机关等各国家机关之间的关系，做到了基于权力类型的分工负责。地方政府对产生它的人大负责，体现了对民主意志的尊重和对地方人民利益的维护。

《共同纲领》时期，行政权没有交付某个专门机关，行政机关无法特定化。有学者表示：这一条简单的规定，以服从上级的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系之中。

其中，政府与政府委员会是一种整体与关键部分的关系，政府委员会是政府的核心或曰首脑，二者不可割裂。行政统一领导并非完全的行政系统内部事务，而是能对社会主体的现实利益产生实际影响，不应以所谓内部行政行为的定性而拒绝社会主体的知情和参与。（3）上级行政机关委托下级行政机关履行职责。另一方面，地方政府对产生它的人大负责，那么就要以法律方式授予地方相对明确和稳定的事权，上级不能任意增加或者减少此类事权，也不能影响下级履行职权的能力。

[48]这些问题正是责任一体的要义所在。那么，处理这种张力关系可以考虑两种方案：一是明确某类事务仅对一方负责，另一方可以协助监督。如果地方人大不能决定设置哪些政府部门，那它产生的部门负责人的民主基础便有一定的不足。第二，某些政府具有行政机关以外的其他属性。

1954年宪法未为地方人大设立常委会的一个重要理由就是认为地方人大职权少，特别是没有立法权：全国人民代表大会工作的繁重，当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。1954年《地方组织法》第39条规定，地方政府工作部门受本级政府统一领导，并且受上级政府主管部门的领导。

从修改趋势上看，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导力度不断变弱，更加趋于业务指导。二是制宪者们认为地方人大事务较少，并且能够经常召开。

同时，该法在列举地方各级政府职权时，最后一项都是办理上级国家行政机关（上级人民政府）交办的其他事项。从思想渊源上说，1954年宪法参考了苏联1936年宪法。[14]李格：《建国初期政务院党组干事会的演变及中央人民政府调整的原因》，载中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中共党史资料》（第69辑），中央党史出版社1999年版，第134页。[56]《法治中国建设规划（2020—2025年）》，中共中央2021年1月印发。在地方性方面，地方政府由本级人大产生。在该环节，产生者优于其产生的机关，因此选民优于代议机关，下级代议机关优于上级代议机关，权力机关优于行政机关。

同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。前注[4]，韩大元书，第279页。

可以说，下级政府向上级政府报告工作实际上是以反科层逻辑呈现的科层式治理工具。正是由于这个考虑，下边接着规定的‘是最高国家行政机关就必不可少。

垂直管理具有塑造和调整上下级政府关系的功能。国务院的权限来自于宪法和全国人大及其常委会的授予，并无概括性的权限，没有无限制即自由的空间。

民主意志的实现需要平等自由的程序规则。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》将地方各级革委会改为地方各级政府，县级以上地方人大设立常委会。在中央层面，尽管人们常把政务院与1954年之后的国务院相提并论，但政务院并非行政机关。[25]这表明，中央与地方都是国家内部相互依存又相对独立的政权单元，最终目标是维护全国整体利益。

（四）行政统一领导的程序化与外部化 为落实以责任一体为核心的行政一体原则，行政统一领导需要建构程序机制，同时应该适当的外部化。构造其内涵的核心目标是使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡。

第一，地方政府所涉事务是否具有超地方性。所谓服从‘领导就包括要向上级报告请示，不能官僚主义，不能搞独立性，上级可以检查下级的工作等等。

第三，某些上一级国家行政机关虽然具有一级政府的实际地位，但没有获得一级政权机关的法律地位，不能称作政府，如地区行署等派出机关。那些与本地利益直接相关、属于执行地方人民意志的事项，应当通过可预期的公开讨论和投票表决的形式来实现民主监督，不能以行政命令替代。

经济学研究指出，地方官员更替主要是影响辖区的短期经济增长波动[63]，会使经济政策频繁变动，而经济政策不确定性可能对企业投资产生的抑制作用[64]。[10]这体现出地方政府双重负责的外观，但当时的政府与1954年宪法时期的政府明显有异，此种双重负责只具有单重意义。双重负责条款的基本功能是确立地方政府的领导体制。[6]关保英：《地方政府组织法的修改应从转变法治观念入手》，载《法学》2017年第7期，第88页。

为此，中央在开展统一领导时，既要为地方提供明确的事项和规则，也应为后者留下充分合理的自主空间。在领导地方政权机关方面，政务院分享着中央人民政府委员会的部分职权，具有超出一般行政机关的特殊地位。

第二，集中的目标是效率，适用于共同意志的实施环节。基于权责一致原理，上级政府也不能将自身事权单方面交由下级政府承担，或者上收法律授予下级政府的事权。

那些来自上级和中央政府统一要求、需要快速决策的事项，应当及时接受上级政府的指令和监督，无需由本级人大再行议定。在双重负责结构下，地方政府对地方人大的负责是日常化的。